AHMET YESEVİ ÜNİVERSİTESİ

TÜRTEP

Yerel Yönetimler Yüksek Lisans Programı 

TYER-699 BİTİRME PROJESİ

TÜRK KAMU YÖNETİMİ SİSTEMİNİN BAŞLICA SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

HAZIRLAYAN: MEHMET EMİN ÖNDER

                                                  0778B013

DANIŞMAN: doç. dr. HAKAN ALTINTAŞ

Haziran 2008 

ÖNSÖZ

Yüksek Lisans eğitimimin ilk ve son dönemlerinde ders almaktan büyük onur duyduğum, bilgisiyle hep yanımızda olan ve en sonunda da benim danışmanım olan değerli hocam Sayın Hakan ALTINTAŞ’a sonsuz teşekkürlerimi sunarım. Ayrıca bütün çalışmalarım boyunca yardımını benden esirgemeyen, moral veren, sımsıcak desteğini hep içimde hissettiğim annem Emine ÖNDER ve babam Mustafa ÖNDER’e teşekkür eder hep yanımda olmalarını dilerim.

Bunca yıldır her zaman yanımda olan, daima her konuda bana destek olan canım aileme çok teşekkür ederim. Ayrıca yine benden tüm destek ve yardımlarını esirgemeyen sevgili arkadaşım Dr.Mahmut ÖZTÜRK’e teşekkürlerimi bir borç bilirim. Umarım bana olan güven ve inancınızı hiçbir zamana boşa çıkarmamışımdır.

Mehmet Emin ÖNDER

ŞANLIURFA- 2008

ÖZET

                Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara adapte olmaya mecbur bırakmaktadır. Türkiye’de kamu kurumlarının hantal yapıları, aşırı istihdam, yetki ve sorumluluğun iyi dağıtılamamış olması, engelleyici bürokratik zihniyet, siyasetin bürokrasi üzerindeki olumsuz etkileri gibi sorunları vardır.

               Kamu yönetim sistemindeki örgütsel değişiklikler, bir ülkenin yönetim sistemi ile sosyo-ekonomik yapısı ve siyasal düzeni arasında karşılıklı ve yakın bir ilişkinin, onun da ötesinde bir etkileşimin varlığından kaynaklanmaktadır. Günümüzde, bu gelişmenin sonucunda, kamu sektörünün sınırları ve çağdaş devlet fonksiyonları sorgulanır hale gelmiştir. İşte bu sorgulama sayesinde, Türkiye’nin önü açılacak ve sorunlarına çözümler üretilecektir.

Bu çalışmanın amacı, kamu yönetiminin sorunlarını tespit ve çözümüne yönelik öneriler sunmaktır.

ANAHTAR KELİMELER

Kamu Yönetimi, Örgütlenme, Siyasal Yönetim, Bürokrasi

GİRİŞ

               Yönetimde reform kavramı Türk kamu yönetimi için yeni bir kavram değildir. Kamu yöneticileri Tanzimat’tan bu yana yönetimde yeniden düzenleme ve iyileştirme kavramlarını kullana gelmişlerdir. Türk kamu yönetiminde yapılan reformlar ve reform çalışmaları Cumhuriyet’in kuruluşundan planlı döneme kadar daha çok gereksinimler ortaya çıktıkça başvurulan, plansız ve gelişigüzel çalışmalar olmuştur. Planlı döneme geçiş ile birlikte yönetimde reform konusu kalkınma planlarıyla birlikte ele alınmaya başlanmıştır.

             Türkiye’de geçen yüzyıl boyunca teknik anlamda mükemmel bir dizi yönetsel reformun uygulamada başarısız olmasının nedenini ekonomik ve kültürel yapının gelişmemişliğine bağlamak yanlış olmayacaktır. Tanzimat ve Islahat Fermanları, I. ve II. Meşrutiyet ve Cumhuriyet eşitlik, demokratik hak ve özgürlüklere vurgu yapmasına karşın 21. yüzyılın başında Türkiye’de Kopenhag Siyasal Kriterleri’nin gündeme gelmiş olmasının temelinde de bu kültürel ve ekonomik gelişimin yeterince sağlanamamış olması yatmaktadır. Bu bağlamda Türkiye’nin içerisinde bulunduğu sorunlar yumağının temel nedeninin kamu maliyesi ve ekonomideki bozukluklar olduğu, kamu maliyesinin de ancak yönetsel ve siyasal reformlar ile düzeltilebileceği bir dilemma olarak araştırmacıların ilgisini beklemektedir. Yönetimin bir bilim olarak kabul edilmesi, yönetimle ilgili yapılacak çalışmalarında bilimsel olmasını gerektirmektedir. Bu bağlamda yapılacak reform çalışmalarının da bilimsel olması gerekmektedir.

 Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara adapte olmaya mecbur bırakmaktadır. Bu olgu, toplumsal bir kurum olan kamu yönetimi sistemi ve bu sistem içinde belirli fonksiyonları gerçekleştirmek amacıyla oluşturulmuş bulunan kamu kuruluşları için de geçerlidir. Kamu yönetimi kuruluşları yapılan çeşitli değişiklikler ve uyarlamalarla durmadan gelişir ve değişirler. Bu değişme ve gelişme olumlu olabileceği gibi olumsuzda olabilir.

Kamu yönetim sistemindeki örgütsel değişiklikler, bir ülkenin yönetim sistemi ile sosyo-ekonomik yapısı ve siyasal düzeni arasında karşılıklı ve yakın bir ilişkinin, onun da ötesinde bir etkileşimin varlığından kaynaklanmaktadır. Günümüzde, bu gelişmenin sonucunda, kamu sektörünün sınırları ve çağdaş devlet fonksiyonları sorgulanır hale gelmiştir. İşte bu sorgulama sayesinde, Türkiye’nin önü açılacak ve sorunlarına çözümler üretilecektir. Kamu yönetiminin sorunları ve gündemi nedir kısaca bir göz atalım.

Türkiye’de kamu kurumlarının hantal yapıları, aşırı istihdam, yetki ve sorumluluğun iyi dağıtılamamış olması, engelleyici bürokratik zihniyet, siyasetin bürokrasi üzerindeki olumsuz etkileri gibi sorunları vardır. Bu nedenlerden dolayı, kamu kesiminin öncü olmak yerine, gelişmelerin önünü tıkamakta olduğu şeklinde eleştiriler yapılmaktadır. Bu nedenlerin de etkisiyle; kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölünüşünde, örgüt yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, yöntemlerinde, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri düzeltme güden, amacını kısa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli düzenlemeler, kamu yönetiminin öncelikli gündem konusunu oluşturmaktadır. Türk kamu yönetimi kuruluş ve görevleri itibariyle merkezden ve yerinden yönetim ilkelerine dayanan bir örgütlenme ile bütüncül bir yapı sergilemektedir.

Türkiye Cumhuriyetinin kurulduğu günden bu yana, kamu yönetimine kamu hukuku yaklaşımı hakim olmuştur. Bu anlayışın gereği olarak, kamu sektöründe görev alanları, kuruluşların organizasyonları, kamu yöneticilerinin ve çalışanların yetki ve sorumlulukları ile iç kontrol mekanizmaları kanun ve yönetmeliklerle düzenlenmiştir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin eylem alanı ve takdir hakkı da sınırlıdır. Mevcut yapı, kamu kurumlarının değişen koşullara uyum sağlamasını zorlaştırmaktadır.    Uluslararası rekabet ve küreselleşme denilen akım, ülkemizde özel sektör de olduğu kadar kamu sektöründe de reformlar yapılmasını zorunlu hale getirmiştir.

 “10 Aralık 1999 tarihinde ülkemizin Avrupa Birliği (AB) üyeliğine aday olması ile birlikte, AB'ne entegrasyonu sağlayacak reformların hızla gerçekleştirilmesi önem kazanmıştır. Bu çerçevede VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları çerçevesinde kurulan Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu tarafından tespit edilen, kamu yönetiminin genel ve ortak sorunları ile bunlara ilişkin çözüm önerileri aşağıda ifade edilmiştir. Bu raporda yer alan öneriler kapsamında alınacak tedbirlerin başarı düzeyini, yasama, yargı ve yürütme organlarının aralarındaki ilişkiler, rejimin temelini oluşturan bu erklerin işleyiş tarzları ve sahip oldukları yönetim mekanizmalarının etkinlikleri, amaç ve kullandıkları yöntem ve olanaklar, kamu hizmetleri ve kamu-vatandaş ilişkilerinin dayandığı hukuki ve ahlaki normlar, siyasal  sistemin tabi olduğu kural ve esaslar, yönetimin şeffaflığı ve nihayet Türk halkı, siyasetçi ve bürokratlarının çağdaş uygarlık düzeyini yakalamış, müreffeh bir toplum yaratma azim ve kararlılığı tayin edecektir.”                                                                 http://ekutup.dpt.gov.tr/kamuyone/oik527( 10.07.2008)

        Ayrıca, kamu yönetiminde karşılaşılan yolsuzluklar, kayırmalar, hizmetin etkili ve verimli yürütülmemesi, idarî otoritenin bireylere bir baskı aracı olarak kullanılması gibi nedenler, idarî yapının klâsik mekanizmalar dışında daha etkili ve verimli hizmet üretmesi ve sunması amacıyla yeniden düzenlenmesini zorunlu kılmaktadır.

             Bilindiği ve her gün yaşandığı gibi, Türk yönetim sistemi, merkezîyetçi, kırtasiyecilik üzerine kurulu formalitelere bağlı ve gizliliği esas alan içine kapalı bir yapıya sahiptir.

Ülkemizde kamu yönetimi son derece merkezci ve katı kurallara bağlı bir tutum izlemekte, yetki ve sorumluluk devrinin olmaması, önemli önemsiz bir çok belge, karar ve işlemde bakanın veya genel müdürün imzasını gerektirmektedir. Bu da, üst düzey yöneticilerin günlük işlerle uğraşması sonucunu doğurmakta, bu yetmiyormuş gibi mevzuatın, geleneklerin ve alışkanlıkların belirlediği kurallara uyma, iş görmeden daha önemli görülmektedir. Bu nedenle de, yöneticilerde teşebbüs yerine pasif kalma, yenilik yerine mevcut düzeni devam ettirme görüşü hakim fikir haline gelmiştir.Bu da kamuda yenileşme çalışmalarını zorunlu hale getirmiştir.

BİRİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİNE GİRİŞ

Sürekli bir amaç için kurulmuş olan her sosyal toplum, bir düzene ve bir otoriteye ihtiyaç duyar. İnsanlık tarihine bakacak olursak, ilk çağlardan bu güne kadar bütün insan toplumlarında kişinin yaşamını düzenleyen bir teşkilat ve bir otoritenin varlığını görürüz.

İlk toplumlarda egemenlik ve otorite, kabilenin en kuvvetli, en becerikli, en akıllı üyesine verilirdi. Bu kimse, kabile içinde kişilerin iç ve dış güvenliğini sağlar, düzeni kurar ve böylece egemenlik tek bir kişinin elinde toplanmış olurdu.(Erich, 1956:52)

Zamanla insanlar otoritenin tek bir kişinin elinde toplanmış olmasından doğan sakıncaları görünce sosyal iktidarı devredecekleri başka bir şahıs yaratmak gereğini hissetmişlerdir. İşte yaratılan bu şahıs devlettir. Devletin, yönetenlerin kişiliğinden ayrı ve tamamen kendine özgü bir varlığı vardır.( Vakur,  1990:3)

Egemen ve bağımsız devletler, bugün, uluslararası ilişkilerin ana ögesini oluşturmaktadır. Savaşlar, barışlar, müzakereler, anlaşmalar bağımsız devletler arasında yapılmaktadır.

Devlet, sosyal hayatın başlamasıyla ortaya çıkmıştır. Yani devlet, sosyal bir varlıktır. Bu nedenle, devletin esas görevi, genel ihtiyaçları sağlamak ve toplumun iyiliğine çalışmak için kurulmuş vasıtadan başka bir şey değildir.(Ernest,  1951:71)

Aslında, bu ulusal ve uluslararası düzeni sağlayan Ulus-Devletlerden oluşan bugünkü dünya sistemi, 30 yıl savaşlarına son veren 1648 Vestfalya Anlaşmasıyla ortaya çıkmıştır. Birçok bilim adamları ve düşünürlere göre bu anlaşma, bugünkü uluslararası ilişkiler sisteminin başlangıcını oluşturmaktadır.  Çıkan savaşlar, ekonomik krizler ve sosyal dalgalanmalar uluslar için kazanç kapısıdır. Dünyayı yöneten ve ülkelerin gelişimini etkileyen teşkilatların tek amacı dünyada tek bayrağın, tek dilin, tek inancın yer aldığı, sınırların ortadan kalktığı,  totaliter sosyalist bir düzen oluşturmaktır. Nitekim bu amaç 20. yüzyılda hız kazandı. I. Dünya Savaşı’nda monarşi ile demokrasinin çatışmasıyla komünizmin ortaya çıktığı dönemde “birliği” sağlamak amaçlı Cemiyet-i Akvam’ın doğuşu, II. Dünya Savaşı’nda demokrasi ve komünizmin çatışmasıyla faşizmin yükseldiği dönemde “birliği” sağlayan Birleşmiş Milletler’in doğuşu, kapitalizmin ve komünizmin kapıştığı ve Sovyetler’in yıkılmasıyla sonuçlanan dönemde Yeni Dünya Düzeni’nin açık şekilde ortaya çıkışı bütün bu çalışmaların hız kazandığının göstergeleridir. Her geçen gün büyük bir hız kazanan küreselleşmede, Türk insanının benimsediği ülkü, gittikçe etrafımızı saran yabancılaşmayı hoş görerek, tüm bu yeni oluşumlara destek vermek olmamalıdır. Osmanlı Devletini yıkan emperyalist saldırılardan ‘Büyük Taarruzlarla’ kurtularak Türkiye Cumhuriyetini kuran Türk Halkı olarak dilimizi, inancımızı, vatanımızı kendi amaçlarına alet etmek isteyen 20. yüzyıl Batı’sına, 21. yüzyılda da Ulus-Devlet olarak direnmeye devam edecektir. Değişen ve gelişen dünyanın bu hızlı ivmesinin, özellikle, “Kamu Yönetim Sistemimize” olan etkilerini egemenlik ve bağımsızlığımıza halel getirmeden lehimize çevirmeyi başaracak kadroları oluşturacaktır.

1.Kamu Nedir?

“İdare, kamu yönetimi olarak iki anlamda kullanılmaktadır. Birinci olarak devletin belli bir tür organlarını, kuruluşlarını ifade eder. Buna “organik anlamda idare” denir. İkincisi devletin belli bir tür faaliyetlerini ifade etmek için kullanmaktadır, bu da “fonksiyonel anlamda idare”dir.”( Günday, 2002:3)

Geniş anlamda kamu idaresi, düzenli toplumlarda kamu gücünün örgütlenmesini ve işleyişini ifade eder. Bu her türlü devlet görevlerini ve örgütlerini içine alan bir tanımlamadır. Olağan anlamda kamu yönetimi dendiğinde, yasama, yargılama ve belli bir ölçüde hükümet etmenin dışında kalan, tüm kamusal kuruluşları ve işleyişleri ifade eder.

“İdare devlet ve toplum düzeninin temel unsurudur. Bu düzenin varlığı ve devamı en başta idarenin kesintisiz işlemesine bağlıdır. Hatta hükümet bir süre aksayabilir. İdare işlediği sürece devlet ve toplum düzeni yine de az çok devam eder. İdare durursa işte o zaman toplum düzeninden eser kalmaz, anarşi olur.” ( Balta, 1970:19)

Devletin birinci temel hedefi düzeni sağlamaktır ve bunu sağlamak için toplumsal düzenin kurallarını koyar, uygular ve bunu yapmak için de örgütlenmeye gitmektedir. Devletin ikinci temel hedefi ise toplumsal sorunlara çözüm aramaktır. Örgütler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere oluşturulmuş ve planlanmış kuruluşlar olduklarına göre devlet de yeni amaçlar ortaya çıktıkça yeniden örgütlenmektedir. Bu sorunlara çözüm bulmak için plan ve programlar yapmak durumundadır. Bu iki hedef, etkin bir kamu yönetimine olan gereksinmeyi gerekli kılmıştır.

Kamu yönetimi devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak gereksinimlerini karşılamaya yönelik ürün ve hizmetlerin üretilip sunulmasına ilişkin bir sistemi ifade eder. Kamu yönetimi sistemi halk, örgüt, norm düzeni, ekonomik kaynak, kamu görevlileri ve kamu politikası olmak üzere çeşitli unsurlardan meydana gelmektedir.

Anayasa idarenin bütünlüğünü ve kamu tüzel kişiliğini 123 maddesinde, “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”şeklinde ifade etmiştir. 1982 Anayasası’nda belirtildiği üzere idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.

Yönetim, ortak amacın gerçekleştirilmesi için örgütlenmeyi, örgüt içerisinde yer alan bireylerin görev ve yetkilerinin belirlenmesini ve bir bütün olarak örgütün işleyişini kapsamaktadır.

Anayasa merkezi idarenin kuruluşu ve örgütlenmesine ilişkin ölçülerde 126. maddede “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.” Merkezi yönetimlerin örgütlenmesine ilişkin ölçütler, "coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri" olarak sayılmıştır. Yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır.

Buna karşın, Anayasanın 127. maddesinde, “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. ” Yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem "coğrafya" hem de "konu" yönünden sınırlandırılmıştır. Yerel yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.

Bu nedenle, yönetsel örgütlenmede, merkezi yönetim konu yönünden "genel", yerel yönetimler ise "özel" görevlidir. Başka bir anlatımla, yasalarda merkezi yönetimin görevleri soyut ve genel, yerel yönetimlerin görevleri somut ve belirgin biçimde düzenlenmiştir.

2. Kamu Yönetiminin Tanımı

Kamu yönetimi, işlev ve faaliyet anlamına geldiği gibi bu işlevi ve faaliyeti yürüten örgüt ya da aygıt- onun birimleri ve personeli anlamına da gelir.

3. Kamu Yönetimi Nedir?

Dünyamız, toplumsal, siyasal ve iktisadi alanlarda hızlı bir değişim süreci yaşamaktadır. Hemen hemen tüm ülkelerde, yaşam standartlarının geliştirilerek daha eşitlikçi bir temelde paylaşımını öngören yeni bir toplumun tasarlanmasına yönelik süregelen bir araştırma ve sorgulama süreci önemini giderek artırmaktadır. Bu çerçeveden bakıldığında siyasal ve yönetsel konuların bilimsel bir zeminde incelenmesi, özellikle gelişmekte olan ülkeler için daha bir önem kazanmaktadır. Sözü edilen hızlı değişim sürecinde değişime yön verme anlamında, devletin hala önemli bir etkinliğe sahip olduğu genel bir kabul görmektedir. Bunun yanı sıra devlet ve bürokrasi yönetimde etkinlik ve verimliliğin artırılmasına ilişkin tartışmaların odak noktasında bulunmaya devam etmektedir.

Kamu Yönetimi disiplini bir yönetsel sistemde karar ve politika oluşturma süreçlerini inceler. Disiplin genellikle devletlerin yürütme gücü olarak düşünülür ve yerel ve ulusal yönetimler düzeyinde kamu örgütleri ile kamu politikalarının örgütlenmesi, yönetimi ve uygulanması ile ilgilenir. Dolayısıyla, disiplin, program yönetimini (planlama, karar verme, örgütlendirme, yönetme, uygulama ve değerlendirme) ve kaynak yönetimini (insan kaynakları yönetimi ve bütçe) içerir.

Ülkemizde kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır.

Kamu yönetimini oluşturan kurumların yüklendikleri görevler arasında sıkı bir ilişki vardır. Kurumlardan beklenen görevler arttıkça kamu örgütleri de büyüme sürecine girmektedirler. Yeni görevler, yeni kurumların kurulmalarını gerektirmekte; dolayısıyla kamu yönetimi karmaşık bir durum alabilmektedir.

Kamusal ürün ve hizmet sunan örgütlerin, kalite seviyesi yüksek bir örgütsel yapıya kavuşturulmalarının kaçınılmaz bir gereksinim olduğu, Türk kamu yönetim sistemi, günün koşullarına uydurularak, Cumhuriyet’in kuruluşundan planlı döneme kadar; çoğunlukla Osmanlı yönetim sisteminin devamıdır.

4.Kamu Yönetiminin Önemi Nedir?

Kamu Yönetimi yerel ve uluslararası düzeylerde gerçekleşen siyasal, sosyal ve ekonomik değişimleri anlamamıza yardımcı olan bir disiplindir. Bu disiplin, günlük yaşamda karşılaştığımız bir problemin iç yüzünü anlamamıza ve ufkumuzu genişletmemize yarayan yeni bakış açıları kazanmamıza olanak sağlar. Günümüzde Türkiye'de ve dünyada gerçekleşen dönüşümleri daha iyi kavrayan bilinçli, akılcı ve etkili yurttaşlar olmamız ve daha üretken katılımcılar haline gelmemiz için bizleri hazırlar.

 www.padm.metu.edu.tr/about_tr( 11.07.2008)

   5.Türk Kamu Yönetiminin Yapısı

                  Yönetim geniş anlamda başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti ya da sürecidir. Başkaları üzerinde otorite kurma ve başkalarına iş yaptırma, bir yönetsel faaliyettir. Diğer bir anlatımla yönetim, birey ve materyallerin ürün ve hizmet üretmek için örgütlendirilmesi ve yönetilmesi olarak da tanımlanabilir. ( Sağlam, 1979: 29)

                Gözübüyük’e göre ise yönetim, örgütlenmenin yanında örgütün işlerliğini sağlayacak yönetsel etkinlikleri, diğer bir anlatımla kaynakların bir araya getirilmesini, eşgüdüm sağlanmasını, izlenecek yöntemleri ve denetimi içerisine alan bir fonksiyonlar dizisidir. Yönetim, örgütsel amaçları gerçekleştirmek için planlama, örgütleme, yöneltme ve denetim süreçleri yoluyla kaynakların eşgüdümünün sağlanmasıdır. Bu bağlamda yönetimin salt özel örgütler ya da kamusal örgütlerde değil belirli amaçlara ulaşmak için grup çabası gösterilen her yerde var olduğunu söylemek olanaklıdır. Bu bağlamda yönetim, evrenseldir. Yönetim, ortak amacın gerçekleştirilmesi için örgütlenmeyi, örgüt içerisinde yer alan bireylerin görev ve yetkilerinin belirlenmesini ve bir bütün olarak örgütün işleyişini kapsamaktadır. Yönetim bu anlamda evrenseldir; hem özel kesim, hem kamusal kesim için geçerlidir6.

Örgütler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere oluşturulmuş ve planlanmış kuruluşlar olduklarına göre devlet de yeni amaçlar ortaya çıktıkça yeniden örgütlenmektedir. Devletin birinci temel hedefi düzeni sağlamaktır ve bunu sağlamak için toplumsal düzenin kurallarını koyar, uygular ve bunu yapmak için

de örgütlenmeye gitmektedir. Devletin ikinci temel hedefi ise toplumsal sorunlara çözüm aramaktır. Bu sorunlara çözüm bulmak için plan ve programlar yapmak durumundadır. Bu iki hedef, etkin bir kamu yönetimine olan gereksinmeyi artırmıştır. Kamu yönetimi devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak gereksinimlerini karşılamaya yönelik ürün ve hizmetlerin üretilip sunulmasına ilişkin bir sistemdir. Kamu yönetimi sistemi halk, örgüt, norm düzeni, ekonomik kaynak, kamu görevlileri ve kamu politikası olmak üzere çeşitli unsurlardan oluşmaktadır. (Gözübüyük,1994:1)

                 Kamu yönetimini oluşturan kurumların yüklendikleri görevler arasında sıkı bir ilişki vardır. Kurumlardan beklenen görevler arttıkça kamu örgütleri de büyüme sürecine girmektedirler. Yeni görevler, yeni kurumların kurulmalarını gerektirmekte; dolayısıyla kamu yönetimi karmaşık bir durum alabilmektedir. Ülkemizde kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre

örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır. 1982 Anayasası’nın 123. Maddesinde belirtildiği üzere idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.

6.Türk Kamu Yönetiminin Özellikleri

“Türk kamu yönetimin özelliklerini çeşitli açılardan ele alabiliriz. Bunlar;

1.                Sistem

2.                Örgüt

3.                Görev

4.                İşleyiş

5.                Kamu görevlileri

6.                Yönetime katılma

-          6.1.Sistem Yönünden

Türk kamu sistemi, Fransız yönetimin etkisi ile “idari rejimi”, “yönetsel düzen” olarak nitelendirilmektedir. Bu sistemde, kamu yönetimine uygulanan, “kamu yargısı” denen ayrı bir yargı düzeni vardır. Yine bu sistemde, kamu yönetimi, tek yanlı olarak bağlayıcı kararlar alabilir; aldığı kararları belli koşullarda, kendisi uygulayabilir.

Bu yönleri ile, Türk kamu yönetimi, Anglo-Amerikan yönetim sisteminden ayrılır.

Anglo-Amerikan yönetim sisteminde, kural olarak, ayrı bir kamu yönetim hukuku ve ayrı bir yargı düzeni yoktur. Kamu yönetimine de herkese uygulanan, genel hukuk kuralları uygulanır; kamu yönetimine kural olarak, özel yetkiler tanınmamıştır.

Türkiye ve Fransa gibi, ‘idari rejim’in egemen olduğu ülkelerde, adli yargı düzeninin yanında, bir de yönetsel yargı düzeni bulunur. Bu iki yargı düzeni arasında çıkacak görev uyuşmazlıklarını gidermek için, genel olarak, bir de Uyuşmazlık Mahkemesi vardır.

-          6.2.Örgüt Yönünden

Bugünkü kamu yönetimin örgütsel yapısı, kalın çizgileriyle, imparatorluk dönemindeki yapıya benzemektedir. 23 Nisan 1920’de İstanbul’daki bakanlıklar örnek alınarak merkez örgütü kurulmuş ve merkezin taşra örgütüyle yerel yönetim kuruluşları bazı ufak değişikliklerle olduğu gibi benimsenmiştir.

Cumhuriyet Döneminde devlet anlayışındaki değişim, etkisini kamu yönetimin örgütlenmesi üzerinde de göstermiş ve yapıda bazı değişikliklere neden olmuştur. Bir yandan bakanlıkların ve bunlara bağlı örgütlerin, diğer yandan da yerinden yönetim kuruluşlarının sayısında ve görev alanlarında artma ve genişleme dikkati çekmektedir. Devletin ekonomik yaşama bir işletmeci olarak katılması, etkinliklerinde geniş ölçüde özel hukuktan yararlanan yeni kamu kuruluşlarını ortaya çıkartmıştır.

Buna karşılık devletin elindeki kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştirmek ve özel kesime devretmek için, yeni kamu kuruluşları oluşturma yoluna gittiği de görülür.

Kimi kamu kuruluşları, özellikle yerel yönetim kuruluşlarında bir gelişme görülmez, aksine bunların görev alanlarında bir daralma göze çarpar. Son yıllarda yerel yönetimleri hem mali yönden, hem görev yönünden güçlendirmek için çaba harcanması olumlu bir gelişmedir. Türkiye’de kamu kuruluşlarının geliştirilmesinde yönetim ilkelerine uyulmaması, parti çıkarlarına öncelik verilmesi, yönetimi yozlaştırmakta, yönetimde bir karmaşa yaratmaktadır.

-          6.3.Görev Yönünden

Kamu kuruluşlarında, görev ve sayısal yönden büyüme eğilimi ve büyümenin belli ilkelere dayanmadan gerçekleştirilmesi, kamu yönetimini olumsuz yönde etkilemektedir. Kamu kuruluşları, hem yapı, hem görev yönünden karmaşık bir duruma gelmiştir. Bu durum, kamu kuruluşları arasında görev karışımına neden olmakta ve eşgüdümü güçleştirmektedir.

1961 Anayasası ile planlı bir döneme girilmiş ve yönetimin yeniden düzenlenmesi çalışmalarına başlanılmış olmasına karşın, kamu kuruluşları arasındaki görev karışımları giderilememiş ve eşgüdüm sağlanamamıştır. Yönetimdeki bu karmaşanın giderilmesi, ancak yönetimi geliştirme çalışmalarına devamlılık kazandırmakla sorunları yalnız parti açısından görme alışkanlığından uzaklaşmakla mümkün olacaktır.

-          6.4.Kamu Görevlileri Yönünden

Kamu yönetiminin örgütsel yapısındaki karışıklık, kamu görevlileri alanında da görülmektedir. Kamu görevlileri Cumhuriyet döneminde eskiye göre düzenli bir biçime sokulmuş ve devlet memurluğu, bir meslek durumuna getirilmiştir. Personel politikasının bir sistemden yoksun olarak geliştirilmesi sayıca kabarık verimsiz bir memur kadrosu meydana getirmiştir. Son yıllarda yapılan yeniden düzenleme çalışmalarının başarıya ulaştığı da söylenemez. Aksine, memur hukuku karmaşık bir duruma gelmiş, hiyerarşi ve kariyer sistemi bozulmuştur.

-          6.5.İşleyiş Yönünden

Türk kamu yönetimi aşırı merkeziyetçilik sistemine dayanmaktadır. Genel yönetimin yerel ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetimi oldukça ağırdır. Bunlar hizmetin gerektirdiği ölçüde özerkliğe kavuşturulamamıştır. Yöneticiler arasında yaygın olan kamu hizmeti anlayışı, hizmetlerin maliyeti ve verimliliği gibi sorunlara eğilmeye engel teşkil etmektedir

Kamu yönetimi tarafından uygulanan yöntemlerde hizmetlerin gelişmesi uygun bir biçime sokulamamıştır. Böyle olmakla beraber yönetimin geliştirilmesi, yönetsel işlemlerin basitleştirilmesi çalışmalarına zaman zaman önem verildiği de olmuştur.

-          6.6.Yönetime Katılma Yönünden

Türk kamu yönetiminde yöneten ve yönetilenler ayırımı ağır bir biçimde kendini hissettirmektedir. Bireyler kamu etkinliklerini çeşitli katkılarda bulunmakla birlikte esas olarak kamu hizmetlerinden yararlanan durumundadırlar. Yönetimin amacının kamuya hizmet olduğu ilkesi göz önünde tutulunca bu durumu doğal karşılamak gerekir. Bunun yanında demokrasinin geliştiği ülkelerde bireylerin yalnız kamu hizmetlerinden yararlanması yeterli görülmemekte bireyin yönetime katılması da istenmektedir.

Yönetime katılma yalnızca seçime katılma ve oy verme olgusu değildir. Önemli olan yönetilenlerin de karar verme sürecine etkin bir biçimde katılmalarıdır. Merkezci yönetim anlayışının egemen olduğu ülkelerde yönetime katılma seçimlere katılmadan öteye gidememektedir. Halkın karar alma sürecine katılması ancak belli düzeye ulaşmış demokratik toplumlarda olmaktadır.

Ülkemizde halkın yönetime katılması ancak genel ve yerel düzeydeki seçimlerle olabilmektedir. Bunların dışında, halkın yönetime katılma yolları biçimsel de olsa geliştirilememiştir. Bu anlamda bireyin yönetime katılması henüz söz konusu değildir.

Ülkemizde yönetim hukuku Tanzimat tan sonra batılılaşma çabaları içinde Fransa örnek alınarak hukuk düzenimiz içinde yer almış, Cumhuriyet döneminde de gerçekleşmiştir. Bunda Danıştay’ın büyük rolü olmuştur. İlk alınışında olduğu gibi bugün de yönetim hukukumuz geniş ölçüde Fransız yönetim hukukunun etkisi altındadır. Fakat, zaman içinde özgün bir gelişim gösterdiği de yadsınamaz.

“Yönetim hukuku özel hukuk gibi belli yasaları olan bir hukuk dalı değildir. Yönetimi düzenlemek üzere birçok yasa çıkarılmıştır. Binlerce yasa yönetimi ilgilenmektedir. Yönetimde yer alan kurumları sistemli bir şekilde düzenleyen bir yasa yoktur. Ancak kamu yönetimini ilgilendiren hukuk kurallarını dağınıklıktan kurtarmak düzenli bir biçime sokmak için çalışmalar yapılmaktadır.”(Gözübüyük,1997:10)

İKİNCİBÖLÜM

KAMU YÖNETİMİ SİSTEMİNİN BAŞLICA SORUNLARI

         Türk Kamu Yönetiminin Sorunları Kamu yönetimi sistemimiz, 1982 Anayasası’nda belirtildiği üzere, önceden belirlenmiş ilke ve kurallar sistemine bağlı, kuruluş ve görevleriyle merkezden ve yerinden yönetim ilkelerine dayanan bütüncül bir yapıya sahiptir. Merkez teşkilatı, taşra teşkilatı, yerel yönetimler ve yurtdışı teşkilatı arasındaki ilişkiler yetki genişliği ve yetki devri ilkelerinin uygulanmasıyla mümkün kılınmaktadır. Kamu hizmetlerinin aşırı formalite ve ayrıntılardan kurtarılması gerekmektedir. Kararların bütün zamanlarda en üst noktalarda alındığı ve sürecin tek taraflı olarak islediği bir yönetim sisteminin etkili ve verimli olması düşünülemez, bu amaçla ivedilikle bürokrasinin azaltılması ve kamu hizmetlerinde ussallığın sağlanması icap etmektedir.(Başbakanlık Devlet Personel Dairesi, Yabancı Uzman Raporları, 1963:12)

Kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir biçimde sunulabilmesi için kamu hizmeti veren kuruluşlar arasında işbölümü yapılmalı ve eşgüdüm sağlanmalıdır. Bununla birlikte hizmetlerin etkili bir biçimde yerine getirilebilmesi, memurluk mesleğinin yeniden cazip hale sokulabilmesi ve yeni stratejilerin üretimi amaç doğrultusunda araştırma, geliştirme ve değerlendirme çalışmalarına ağırlık verilmesi gerekmektedir.(DPT,1994:31)

      KAYA raporunda belirtildiği üzere; yeniden düzenlemeyi icap ettiren konuların basında örgütsel büyüme gelmektedir. Örgütsel büyüme yalnızca devletin görev ve sorumluluklarının artmasına değil, aynı zamanda, sistemin daha karmaşık hale gelmesine ve yönetsel süreçlerin tıkanmasına neden olmaktadır. Bu amaçla, süreçlerin islemesi, iletişim kanallarının açık tutulması, örgütün var oluş amaçlarına yabancılaşmaması, birimler arasında ve ilgili kuruluşlar arasında eşgüdümün sağlanması, daha hızlı, daha etkili ve daha verimli bir kamu yönetiminin kurulmasını ve islemesini temin edecektir. Kamu yönetimimizde gözlemlenen aşırı büyüme, kırtasiyeciliğin artması, yönetimin gizliliği ve dışa kapalılığı, aşırı merkeziyetçi yapı, sorumluluk almaktan kaçan, ödül-külfet dengesinin kurulamadığı, liyakat-kariyer ilkelerinin terk edildiği; personel sistemi ve siyasal yozlaşma-çürüme olguları yönetim sistemimizin teşkilat hastalıkları adı verilen sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır.(Giritli,1979:16)  Bugün için yönetim sistemimiz içerisinde görülen aksaklıkları şu şekilde sıralayabiliriz;

1- Kamu yönetimiyle ilgili bir kısım görevler bu karmaşa içinde hiç yapılmamaktadır.

2- Hizmette birlik ve bütünlük ilkesi kaybolmuştur.

3- Kamu yönetiminin aşırı büyümesi sistemin tıkanmasına ve işlemlerin yavaş yürümesine neden olmaktadır.

4- Aşırı merkeziyetçi yapı (merkezileşme hem mali, hem yönetsel anlamda olup tüm sistemi kuşatmaktadır) kırtasiyeciliğin çoğalmasına bugün git, yarın gel mantığının yerleşmesine ve aşırı mevzuatçılığa neden olmaktadır. Böylece personel insiyatif kullanamamakta sorumluluktan kaçmaktadır. Bu durum sürecin yavaşlamasına hatta durmasına neden olmaktadır.

 5- Sosyo-ekonomik ve teknolojik gelişmelerin takip edilmemesi sonucu işlevsizleşen pek çok kurum ve birim faaliyetlerine devam etmekle, hem insan kaynağı, hem de mali kaynaklar israf edilmektedir. Bu yenilikler perspektifinde is süreçlerinin yeniden tanımlanması gerekmektedir.

6- Yönetim süreçlerinin karmaşıklaşması ve uzaması beraberinde, yönetimde yozlaşma ve rüşvet olaylarını da getirmektedir. )işlerini nasıl takip edeceklerini bilmeyen vatandaşlar, yönetimle olan ilişkilerinde pek çok güçlükle karsılaşmakta ve bu sorunlarını bir an önce çözmek için yasal olmaya yollara başvurmaktadırlar.  Süreç bazen o kadar uzun ve sıkıcı olmaktadır ki, mağdur olan vatandaşlar, bu sorunları yasamamak için rüşvete başvurmaktadırlar.(Ergun,1978:1-24)

7- İş süreçleri, iş tanımları düzgün ve çağdaş ölçülerde belirlenmediği için kimi görevler ortada kalmakta, sorumlular bulunamamakta ve örgütsel etkililik azalmaktadır.

8- Bir diğer sorun mevzuat sorunudur. Kamu yönetiminin etkin ve verimli bir şekilde çalışmasını engelleyerek sürecin yavaşlamasına neden olan önemli sorunlardan bir diğeri mevzuat sorunudur. (DPT, 1994:33)

Bugün mevzuat içindeki yasal düzenleme sayısı on bini aşmıştır. Bununla birlikte yasalar son derece karmaşık, anlaşılmaz ve içinden çıkılmaz bir haldedir. Hangi hükmün yürürlükte olduğu hangisinin kaldırıldığı özel bir uzmanlık alanı istemektedir. Oysa hukuk devleti olmanın ilk şartı; yönetimin ve vatandaşların uymaya mecbur oldukları yasaların ve hukuk kurallarının herkesin kolayca ulaşabileceği, açık, güvenli bir sistem içinde vatandaşların bilgisine sunulması gerekmektedir.

9-Tüm yönetsel birimler faaliyetlerini, araç, gereç, bina, para gibi maddi imkanlardan yararlanarak yerine getirmektedir. Ancak, kamu yönetimimizin kullandığı araç ve gereçlerin yeterli ve hizmete uygun olmadığı, bu nedenle hizmetlerin hızlı, etkin ve verimli bir şekilde yapılmasına imkan verilmediği görülmektedir. Böylece is verimi ve üretim azalırken, kaynakların rasyonel kullanılmadığına şahit olunmaktadır.

10- Teknolojik gelişmelerin ve özellikle iletişim teknolojisindeki gelişmelerin, yönetimin işleyişine olumlu katkısının sağlanamadığı ve yeni gelişmiş büro araç ve gereçlerinden yararlanmada yetersizlikler görüldüğü kimi kurumlarda bu alet, araç ve gereçlerin hiç kullanılmadığı bilinmektedir. Bu durum, yönetimde bürokrasinin artmasına, evrakların arşivlerde yığılmasına ve yapının hızla büyüyerek, hantallaşmasına neden olmaktadır. (DPT,1994:36)

11- Kamu yönetimindeki mevcut denetim sistemi islerin ve süreçlerin daha fazla karmaşıklaşmasına, bozulmasına ve asıl amacından uzaklaşmasına neden olmaktadır. Bugünkü kamu yönetim sistemimiz, sorunları ortaya çıktıktan sonra çözüm yolları aramaya çalışmaktadır; ancak, çağdaş kamu yönetimlerinde artık sorunlar ortaya çıkmadan önce çözümler üretilmeğe çalışılmaktadır. Ayrıca, yapılan islerle ilgili verimlilik denetimi yerine, sadece yasalara uygunluk denetimi yapılmaktadır. Bu durum, süreçlerin anlamsızlaşmasına, asıl işlevi kaybetmesine ve sistemin tıkanmasına neden olmaktadır.

12- Yönetimin dışa kapalılığı ve gizliliği, vatandaşların süreçler hakkında hiçbir bilgisinin olmamasına, kararlara katılamamasına ve iletişim kanallarının kapanmasına neden olmaktadır. Böylece yönetenlerle yönetilenler arasında derin uçurumlar oluşmakta, devlet vatandaşına, vatandaş devletine güvenmemektedir. Bunun sonucunda vatandasın sözlü beyanı yerine pek çok evrak istenmekte ve bu evrakların sadece istenilen sayıda olup olmadığına bakılmaktadır. işleyişte, bu durum vatandaşlarda yılgınlık duygusu oluşturmakta ve hiçbir isi sorgulamadan sadece bir an evvel islerini bitirip, oradan ayrılma duygusu içinde olmalarına neden olmaktadır.

13- Yönetimin örgütsel yapısının iyi planlanmamış olması, koordinasyonu güçlendirmekte, bu durum pek çok isin farklı kurumlarca tekrar tekrar yapılmasına neden olmaktadır.

( DPT,1994:36)

Kısaca Ülkemizde kamu yönetiminin başlıca sorunlarını ana başlıklar altında şu şekilde özetleyebiliriz:

- Bürokrasi ve   kırtasiyecilik.

- Siyasal yozlaşmaların  (rüşvet,  zimmet,  adam  kayırmacılık vs.)yaygın olması.

-Sağlık ve eğitim kurumlarındaki yetersizlik ve kalitesizlik.

-Yargı  kurumlarının bağımsız olmaması; adalet hizmetlerinin pahalı, uzun ve zahmetli olması.

-Hukuk mevzuatının günün gelişmelerinin gerisinde kalması; yasaların dilinin açık ve anlaşılır olmaması.

-Kalitesiz ve liyakatsız personel istihdamı.

-İnsan gücü planlamasının yetersiz olması.

-Hiyerarşik yönetim yapısı; yönetimde iletişim ve katılımın zayıf olması.

-Başbakanlığın dev bir bakanlık konumunda olması; başbakanlığın koordinasyon fonksiyonundan uzaklaşmış olması ve icrai fonksiyon üstlenmesi.

-Merkez bankasının özerk olmaması.

-Ücretlerdeki dengesizlikler.

-Kamu görevlilerinin ünvan ve görev farklılıkları.

-Atama ve nakillerde adam kayırmacılığın yaygın olması.

-Merkeziyetçi ve vesayetçi yönetim geleneğinin sürdürülmesi.

-Sosyal güvenlik kurumlarının sigortacılık mantığından uzaklaşmış ve sosyal yardım kuruluşlarına dönmüş olması.

-Erken emeklilik.

- Yönetimde açıklığın olmaması.

Kamu yönetiminde toplam kalitesizlik vs.

Şimdi Türk kamu yönetimi sisteminin sorunlarını; “Merkeziyetçilik”, “Örgütsel büyüme”, “Yönetimde gizlilik ve dışa kapalılık”, “Yönetimde tutuculuk”, “Kuralcılık ve sorumluluktan kaçma” “Yönetimde siyasallaşma” ,“Yolsuzluk”, “Rüşvet” , “Kayırmacılık” ,“Aracılık” ve “Verimsizlik ve etkensizlik” başlıkları altında ele alalım.

1.Merkeziyetçilik

Merkeziyetçilik, kamusal kaynakların ve yetkinin başkent örgütleri tarafından kullanılması olayıdır. İki çeşit merkeziyetçilik vardır. Birincisi coğrafi merkeziyetçilik, diğeri ise örgütsel merkeziyetçiliktir. Coğrafi merkeziyetçilik, merkezi yönetimin taşra kuruluşlarına ve yerel yönetimlere karar alma ve bunları uygulama konularında çok az yetki vermesidir. Kamusal kaynakların bir merkezden tahsis edilmesi, özellikle harcamaların yapılması konusunda maliyet hesaplarının gerçekçi bir biçimde tespit edilmesini engellemiş, çoğunlukla maliyet-yarar, maliyet-etkinlik analizi yapılamamıştır. Yapılan analizler ise göstermelik düzeyde kalmıştır.                              ( Sakal, 1997: 453)

2.Örgütsel Büyüme

 Bir kurumun bütçe, personel sayısı, araç-gereç ve hizmet üniteleri bakımından kantitatif olarak genişlemesidir. Kamu kurumları sunduğu ürün ve hizmetlerin kalitesini iyileştirmekten çok çoğunlukla mevcut örgütsel yapılarını, bütçe olanaklarını, personel sayılarını, sosyal tesislerini, hizmet araçlarını artırmak ve diğer kurumlarda bulunanlarla rekabet edebilmek için çalışırlar. Türkiye’de bürokrasinin genişlemesi ve bürokratik işlemlerin karmaşık boyutlara ulaşması, çalışanların prestij düşkünlüğü ve bireysel çıkarlarını koruyacak bir biçimde nüfuz ve otoritelerini artırmaya çalışmaları ile yakından ilgilidir. (Erbay, 1997: 406)

 3.Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık

 Ülkemizde kamu bürokrasisi, yapı ve işleyiş bakımından gizlilik ve resmi sır ilkesine göre örgütlenmiştir. Gizlilik ve resmi sır genel bir kural, açıklık ise istisnadır.

( Eryılmaz ,1995: 84)

 4.Yönetimde Tutuculuk

 Yönetimde tutuculuk, yöneticilerin ve memurların öteden beri yapageldikleri işlemleri ve alışkanlıkları yeni durumlara göre değerlendirmekten kaçınmaları, eski yapı ve uygulamalara sıkı bir biçimde bağlanmalarıdır. Geleneksel ataerkil yapılara ait özellikler ya da görüntüler, günümüze kadar bürokrasiye egemen olabilmişlerdir. (Çitçi, 1983: 19)

5. Kuralcılık ve Sorumluluktan Kaçma

 Her örgüt, çalışmasını örgüt içinde mutlak geçerliliğe sahip olan yazılı kurallara göre yürütür ve üyelerinden örgüt amaçlarının gerçekleştirilmesine uygun biçimde bir davranış birliği içinde bulunmalarını ister.

Bürokrasinin en önemli özelliklerinden birisi olan işlemlerin önceden belirlenmiş yazılı kurallara göre yürütülmesi; örgüt amaçlarının mümkün olan en kısa zaman dilimi içerisinde başarılması, tarafsızlık, hızlılık ve verimlilik gibi amaçlara ulaşmak için olmazsa olmaz bir gereklilik olmasının yanı sıra, aynı zamanda hukuksal bir gerekliliktir. Bu yüzden, her yönetsel işlemin yasal bir dayanağının bulunması ve yasalara uygun olarak yapılması gerekir (Gözübüyük vd, 1996: 241). Çünkü, yönetsel işlemlerden doğan sorumlulukların saptanabilmesi için buna gerek duyulur. Bu zorunluluğun ve diğer zorunlulukların etkisi ile kamu bürokrasisinin özel sektördeki bürokratik örgütlerden daha çok kurallara bağlı ve biçimci olduğunu söylemek yanlış olmaz.

Kuralcılık; ya yasaların ayrıntılı olarak düzenlenmesi ve yöneticilerin olaylar ve sorunlar karşısında inisiyatif kullanamamalarının bir sonucudur, ya da vatandaşa karşı duyulan bir kuşkunun ürünüdür (İZTO, 1993: 30). Kuralların ayrıntılı olması ve personele takdir yetkisinin verilmemesi, bir yönüyle yasama organının bürokrasiyi kendi iradesi paralelinde çalıştırma arzusuna yönelikken; diğer yönüyle, üst düzey yöneticilerin alt kademelerde çalışanları kendi iradelerine tabi kılmak ve denetimleri altında tutmak eğilimlerinin bir sonucudur. Bir başka yönüyle ise kuralcılık, bürokratların ya da memurların kendilerini denetim riskinden korumak için başvurdukları bir yöntemdir. Çünkü, bürokraside yöneticilerin sorumluluğu, kısmen yanlış bir anlayış sonucu, hizmetlerin verimli olarak yürütülmesine göre değil, işlemlerin kurallara uygun yürütülüp yürütülmediğine göre değerlendirilmektedir(İZTO, 1993: 30) Türkiye'de kamu hizmetlerinin işleyişi ayrıntılı kurallara bağlanmıştır.

Ayrıntılı kurallar, yönetimin işleyişini yavaşlatmakta, tembel yöneticiye mazeret kaynağı oluşturmakta ve yetkilerin kötüye kullanılmasına ortam hazırlamaktadır. Öte yandan, ayrıntılı kurallar zamana ve yeni koşullara karşı fazla dayanamamakta kısa sürede eskimekte ve bu nedenle sıklıkla mevzuat değişiklikleri zorunlu hale gelmektedir(İZTO, 1993: 30).

Çoğu kurallar, sorumluluktan kaçmak isteyen ve iş yapmak istemeyen yöneticiler için bir sığınma aracı olarak kullanılmaktadır. Zaman zaman, kamu görevlileri bir sorunu çözmek istemedikleri zaman, "kanunlar böyle emrediyor, benim yapacağım bir şey yok" diyerek vatandaş karşısında kendilerini temize çıkarma gayretine girmektedirler.

Yöneticilere takdir yetkisi verilmemesi ve her soruna hukuk kurallarının lafzına dayanılarak çözüm aranması, bürokrasiyi sürekli olarak mevzuat üretmeye yöneltmiştir ve yöneltmektedir (İZTO, 1993: 30-31) Bu nedenle yasaların genel olarak düzenlenmesi ve kamu personelinin sorunların çözümünde esnek hareket edebilmesini sağlayacak yetkilerle donatılması gereği kaçınılmazdır.

6. Yönetimde Siyasallaşma

Kamu yönetimi siyasal iktidarın yürütme aracıdır. Siyasal iktidar politikalarını etkin ve verimli bir biçimde yürütebilmek için bürokrasiye hakim olmaya çalışmaktadır. Bürokrasinin siyasal iktidar tarafından sürekli olarak kontrol edilmeye çalışılması, yönetimdeki gücünün kırılmaya çalışılarak iktidar amaçlarına hizmet eden bir duruma getirilmek istenmesi, bürokrasinin süreklilik arz eden bir siyasal etkiye maruz kalmasına yol açmaktadır. Bu durum kamu yönetiminde siyasallaşma sorununa yol açmaktadır (TÜGİAD, 1997:10).

Yönetimin siyasallaşması olgusunun küçük farklılıklarla değişik tanımlar literatürde yapılmıştır. Eryılmaz'a göre yönetimin siyasallaşması, "kamu görevlerine yapılan atamalarda siyasi unsurların birinci derecede rol oynaması"dır (Eryılmaz, 1998: 234). Benzer - ve bu tanımlamayı destekler nitelikteki - diğer bir tanıma göre yönetimin siyasallaşması, "... memurların işe alınmaları ve yükselmelerinde siyasal iktidarın adam kayırmacılığı"dır (Krister Stahlberger'den Aktaran: TÜGİAD, 1997: 10).

Yönetiminin siyasallaşmasının en önemli göstergelerinden birisi olan "her iktidar değişikliğinde siyasal nitelikli atamaların yaygınlık kazanması", toplumun her kesiminde tepkilere yol açmaktadır. Ne yazık ki bu tepkilere rağmen, iktidar koltuğuna oturan partiler yeni kadrolar ve makamlar ihdas etmek suretiyle yönetimde siyasallaşmayı kolaylaştırmaya çalışmaktadırlar. Üstelik, siyasal nitelikli atamalar hiç bir zaman yüksek yöneticilerle sınırlı kalmamakta, uygulayıcı teknik görevlilere ve alt kademelere kadar inmektedir(TÜGİAD, 1997:10).

Yönetimin siyasallaşmasının aşırı boyutlarda olması, yönetimin tarafsızlığını zedelemekte, özellikle üst düzey yöneticilerin sık sık değiştirilmesi yönetimde tutarlılığı ve istikrarı bozmaktadır. Bu tutum, kamu bürokrasisinin etkin ve verimli işlemesini engelleyerek, bürokratik sistemi yozlaştırmaktadır(TÜGİAD, 1997:10).

Türk kamu personel rejiminin en önemli ilkeleri, "yeterlik" ve "siyasal tarafsızlık" olmasına rağmen, uygulamada, yönetimde siyasallaşma çeşitli yöntemler kullanılarak yaygın bir nitelik göstermektedir. Siyasal iktidarlar değiştiğinde müsteşarlar, genel müdürler, daire başkanları, valiler, emniyet müdürleri ve elçiler değişmekte; bu değişiklik bürokrasinin orta ve alt kademelerine kadar uzanmaktadır. Memurluk adeta hükümete ve onu oluşturan siyasi parti veya partilere bağlı bir kurum haline dönüşmektedir. Siyasal atamaların yoğunluğu, kamu personelinin yükselebilmek için, uzmanlık, bilgi ve becerisini artırmaktan çok, iktidarla veya ona aday bir partiyle ilişki kurması sonucunu doğurmaktadır(İZTO, 1993:31).

Türk kamu yönetiminin bütün kurumları siyasallaşmış olma sorunuyla karşı karşıyadır (Varol, 1995: 240). Çünkü, siyasal iktidarlar, yönetimin siyasallaşmasını kolaylaştırmak için, yeni kadrolar ve makamlar oluşturma yoluna gitmektedirler (İZTO, 1993: 31).Devlet memurluğunun bir güvencesi ve gereği olarak, personeli görevden atma olanağı olmadığı için, görevden alınacak olan kamu yöneticilerinin özlük haklarına uygun çok sayıda üst düzey kadrolar, bu amaçla kullanılmaktadır. Çoğu zaman merkez valiliği, uzmanlık, müşavirlik, müfettişlik gibi kadrolar istenmeyen personelin "beklemede tutuldukları" ya da "kızağa çekildikleri" yerlerdir.

7. Yolsuzluk

Kamu bürokrasisinin işlemsel sorunlarından bir diğeri yolsuzluktur. Yolsuzluk, kamu bürokrasisinin geleneksel hastalıklarındandır ve en yaygın görülen işlemsel sorundur. Yolsuzluk olgusunun literatürde pek çok tanımı yapılmıştır. Bunlardan bir kaçı aşağıda sıralanacaktır: Çulpan'a göre yolsuzluk, "kamu görevlilerinin yapılmaması gereken işlemleri yapmaları veya yapmaları gereken işlemleri çabuklaştırmaları karşılığı çıkar sağlamaları"dır (Çulpan, 1980: 34).

Ergun'a göre yolsuzluk, "kamu hizmeti gören kişinin özel amaçları ya da maddi çıkarları için normal görev davranışlarından sapması"dır (Ergun, 1978: 24).

C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002 21 Aktan'a göre yolsuzluk (Aktan, 1999: 53-54); "Devletin dışındaki kişilerin kendi çıkarlarına doğrudan katkıda bulunacak şekilde, (a) mevcut yasalardan ya da politikalardan kaçınmak suretiyle ve/veya (b) mevcut yasaların ya da politikaların değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılması suretiyle kamu çalışanlarına bazı çıkarlar sağlamaları ... Devletin içindeki kişilerin kendi mevkilerini kullanarak kendilerine, ailelerine ve yakın dostlarına (a) doğrudan veya dolaylı olarak bazı çıkarlar temin etmek suretiyle veya (b) bazı yasa ve politikaları yürürlüğe koymak veya yürürlükten kaldırmak suretiyle bazı çıkarlar sağlamaları [dır]" Son olarak Berkman'a göre yolsuzluk (Berkman, 1983: 16); "kamu görevlisinin maddi ve maddi olmayan çıkarlar için yetkisini kanuni düzenlemelere aykırı bir biçimde kullanması"dır.

Yukarıda Berkman'ın tanımında kamu görevlisinin maddi ve maddi olmayan çıkarlar için yetkisini kanuni düzenlemelere aykırı bir biçimde kullanmasının yolsuzluk olarak tanımlandığına değinilmişti. Bu kazancın veya çıkarın niteliği açısından kamu bürokrasisindeki yolsuzluğu "maddi bedel içerikli yolsuzluk" ve "dayanışma içerikli yolsuzluk" şeklinde iki ana gruba ayırmak mümkündür. Maddi bedel içerikli yolsuzluk, kamu görev ve yetkilerinin maddi kazanç gözetilerek kanuni düzenlemelere aykırı biçimde kullanılması maddi bedel içerikli yolsuzluktur. Bu yolsuzluk türünün belli başlı örnekleri; rüşvet, haraç ve zimmettir.

Dayanışma içerikli yolsuzluk ise, bir kamu işleminde kişilere ayrıcalık sağlanmasının maddi çıkar gözetilmesinden çok bazı bağlılıklar ve yükümlülükler sebebi ile yapılmasıdır. Bu yolsuzluk türünün belli başlı örnekleri ise; yakınlar kayırma ve nüfuz sahibi kişileri kayırmadır.

Yolsuzluk, bir bürokrasi hastalığı olması itibariyle bürokrasinin verimliliğini etkileyen bir unsurdur. Maddi veya maddi olmayan çıkarları peşine düşmüş açıkgöz kamu görevlileri yaptıkları yolsuzluklarla sistemi yozlaşmaya götürmektedirler.

Az gelişmiş ülkelerde, yolsuzlukla ilgili tartışmaların çoğunluğu, siyasal sistemin yapısından kaynaklanmaktadır (Kurer, 1994: 32). Ayrıca, bu ülkelerde, bürokrasinin yetkisinin de bulunmadığı ifade edilmektedir. Devlet görevlilerinin işe alınmaları, yükselme ve diğer kayırmalar politikacılar tarafından belirlenmektedir. Son olarak, bu ülkelerde kişilerin şahsi çıkarları için kamu hizmetlerini kullanmaları, normal ve kabul görmüş bir uygulama olarak görülmektedir (Kurer, 1994: 33).

Türkiye'de genel olarak devlet, özelde de idare denilen yürütme mekanizmasının yaygın problemlerinden birinin yolsuzluk olduğu bilinmektedir. Bu konuda yapılan araştırmalar sınırlı olmakla birlikte, konuyla ilgili her çalışmada, yolsuzluğun ciddi boyutlarda bir sorun olduğu ortaya konmuştur. Türkiye'de, yetersiz olmakla birlikte, yolsuzlukları önlemek veya en aza indirmek için bir takım yasal düzenlemeler yapılmıştır. Ancak yasalarla yolsuzlukların önlenmesi yoluna gidilmesi eksik kalacaktır. Konunun ekonomik, toplumsal, kültürel ve siyasal açılardan da derinlemesine incelenmesi, yasa dışılık boyutunun yanı sıra etik boyutunun da hesaba katılması faydalı olacaktır.

8. Rüşvet

Kamu görevlilerinin para, mal, hediye gibi bir takım maddi çıkarlar karşılığında, bunları sağlayan kişi veya kümelere ayrıcalıklı bir kamu işlemi ile çıkar sağlamaları "rüşvet" olarak tanımlanmaktadır (Berkman, 1983: 21).

Rüşvet kelimesinin özünde "kuyulardan su çekmekte kullanılan urgan" veya "kuş yavrusunun kendisine yem veren annesine boynunu uzatması" anlamına geldiğini belirten Mumcu, sonradan "kuyudan su almak için urgan gerektiği gibi... (gayrı kanuni) bir işi yapabilmek için verilen gizli menfaat" anlamında kullanılarak bir anlam kaymasına uğradığını..(devami için üstteki Word simgesine tiklayin)